Hernán Fuentes, presidente regional de Puno, reclama un trato especial para su departamento. Haciendo uso de un lenguaje deliberadamente ambiguo, Fuentes pide mayor autonomía y descentralización pero también habla de independencia e insurrección. Las declaraciones de Fuentes han merecido amplio rechazo del gobierno central y de la Asamblea de Gobiernos Regionales. Mientras la idea de un Puno independiente debería preocuparnos, el concepto de autonomía es flexible, multifacético y necesario para cualquier proceso serio de descentralización. Un breve análisis.
Grados de autonomía: soberanía y Estados federados
Tener autonomía es tener el derecho de tomar decisiones sin interferencia externa. Los Estados independientes tiene un alto grado de autonomía según el derecho internacional. El artículo 2.7 de la Carta de las Naciones Unidas prohíbe “intervenir en los asuntos que son esencialmente de la jurisdicción interna de los Estados”. La intervención externa se justifica solamente cuando existe una amenaza a la paz o en caso de una catástrofe humanitaria. En todo lo demás, los países son considerados soberanos en sus decisiones.
Un Estado federado está compuesto por varios estados con cierto grado de autonomía. En los Estados Unidos, el Estado federal y los estados comparten competencias en casi todos los ámbitos del gobierno. Tanto los estados como el gobierno central toman decisiones legislativas, ejecutivas, judiciales y fiscales de acuerdo a los distintos niveles de competencia. Es así que el estado de California tiene una legislación ambiental más estricta que el resto de los Estados Unidos, y que 38 estados mantienen la pena de muerte, mientras que 12 estados no la aplican.
Otros país federal es Alemania donde los estados tienen competencias administrativas, fiscales y educativas pero un sistema legislativo centralizado.
Centralismo y descentralización
Un Estado centralista, en cambio, concentra la mayoría de las competencias a nivel de Estado. Francia y Gran Bretaña son dos ejemplos de gobiernos relativamente centralistas. El Perú es ciertamente un país centralista, a pesar de que la palabra “descentralización” ya aparece en la Constitución de 1979. La Constitución vigente, de 1993, afirma que el sistema educativo es descentralizado (art. 16) mientras que el Estado asume una función coordinadora formulando “los lineamientos generales de los planes de estudios”.
El capítulo XIV de la Constitución, modificado el 7 de marzo del 2002, se dedica íntegramente a la descentralización. Ahí se define la figura de los gobiernos regionales:
La estructura orgánica básica de estos gobiernos la conforman el Consejo Regional como órgano normativo y fiscalizador, el Presidente como órgano ejecutivo, y el Consejo de Coordinación Regional integrado por los alcaldes provinciales y por representantes de la sociedad civil, como órgano consultivo y de coordinación con las municipalidades, con las funciones y atribuciones que les señala la ley (art. 191).
Las competencias de los gobiernos regionales se extienden a los ámbitos políticos, económicos y administrativos. Pero estas competencias se limitan a la promoción de la economía regional, la regulación y administración de servicios públicos tales como salud y educación, y el desarrollo de infraestructura. Los gobiernos regionales pueden presentar iniciativas legislativas, pero no tienen poder legislativo.
Entre el 2002 y el 2006 existió el Consejo Nacional de Descentralización (CND) compuesto por autoridades regionales y representantes del gobierno central. El CND, que servía de foro entre los gobiernos regionales y el gobierno central, fue reemplazado por la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales.
Según Carlos Monge, la Asamblea de Gobiernos Regionales, que fue creada a iniciativa de los gobiernos regionales, ha sabido establecerse como un nuevo actor político que debería institucionalizarse dentro del proceso de descentralización (fuente: Ideele Radio).
En cuanto a financiación se refiere, los gobiernos regionales disponen de varias fuentes de ingreso tales como el canon minero, la recaudación de impuestos municipales, los ingresos del Fondo de Compensación Regional y los ingresos estipulados en el presupuesto nacional.
La ley del presupuesto nacional para el 2008 asigna 48 mil millones de soles al gobierno central y 12 mil millones de soles a los gobiernos regionales. En otras palabras, los gobiernos regionales reciben sólo el 20% de la torta.
Además de la limitación de competencias y recursos está el problema de la implementación. La periodista Milagros Salazar identifica las cientas de funciones que el gobierno central debería transferir a los gobiernos regionales en los ámbitos de salud, educación, turismo, agricultura y otros para hacer efectiva la descentralización:
Las regiones que más han avanzado son la nororiental Amazonas, donde se han acreditado 107 de las 185 que deben ser transferidas, la septentrional La Libertad llegó a las 139 funciones, mientras que las australes Arequipa y Tacna cuentan con 102 y 118, respectivamente (fuente: presione acá).
Otro problema es el de la capacitación. Muchas veces los gobiernos regionales no cuentan con el personal técnico requerido para planificar y desarrollar obras de forma eficiente y sensata. Esto incluye conocimientos legales sobre cómo hacer una licitación o una contratación de acuerdo a los parámetros fijados por el Consejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones del Estado (CONSUCODE). Muchas veces, los proyectos de los gobiernos regionales no cuentan con el visto bueno del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) motivo por el cual no pueden ser ejecutados.
A manera de conclusión
La descentralización en el Perú es aún incipiente. El Perú tiene una clara tradición centralista, muy diferente a la estructura política de Estados federales como los Estados Unidos. En los últimos años ha habido una serie de impulsos hacia la descentralización que culminaron en la creación de gobiernos regionales y la asignación de cierto nivel de autonomía para la administración de servicios públicos y la ejecución de obras públicas.
A esta autonomía política corresponde una creciente autonomía fiscal, pero esta es aún insuficiente si consideramos que solamente el 20% del presupuesto de este año es destinado a las regiones. Además del tema fiscal están los problemas de implementación y de capacitación.
El gobierno central aún no ha cumplido con transferir las competencias que por ley corresponden a las regiones. Por su parte, las regiones carecen de capacitación para realizar una buena gestión pública que se ajuste a los estándares nacionales. Hay, pues, mucho pan por rebanar.
En vista del tamaño de estos retos, la propuesta de independencia lanzada por el presidente regional de Puno no viene al caso. A diferencia de países como España o Bolivia, en el Perú las ideas separatistas no han tenido apoyo popular. En vez de lanzar ideas descabelladas, la atención de los gobiernos regionales debería estar puesta sobre las posibilidades de avanzar en el camino que ya está trazado.
Por Bernd Krehoff
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