Programas sociales y descentralización: Reformando al Ejecutivo
Sunday, 4 February 2007
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Aunque algunos polÃticos nos quieran hacer creer lo contrario, las palabras son por lo menos igual de importantes que las obras. Sobre todo cuando hablamos de descentralización. La reforma de programas sociales y organismos públicos tiene que fracasar si no está precedida por un discurso basado en las mejores razones y en una metodologÃa clara que incluya metas y plazos. Las noticias de las últimas semanas dan la impresión de que algo se está moviendo aunque aún no queda claro hacia qué dirección. El Consejo Nacional de Descentralización ha sido desactivado, los Organismos Públicos Descentralizados están siendo redefinidos y los programas de ayuda social pasan por un proceso de unificación. Una breve mirada.
La clave para entender lo que está pasando lleva tres palabras: “Ley del Ejecutivo Público”. Este miércoles, siete de febrero, el Consejo de Ministros se reunirá para debatir la ley y, eventualmente, aprobarla. La idea es transformar un Ejecutivo obeso, lento y descoordinado hacia un organismo dinámico y efectivo.
Los problemas son harto conocidos. Según Alan GarcÃa, actualmente tenemos 82 programas de ayuda social a nivel del Ejecutivo. No existe un órgano central capaz de coordinar los diversos programas en torno a metas comunes. El resultado son programas que hacen lo mismo (duplicidad de funciones) en vez de repartirse las metas para asegurar una mejor cobertura.
Además de los programas sociales están los Organismos Públicos Descentralizados (OPDs). Hasta escribir este artÃculo no tenÃa idea de la existencia de tales instituciones en el Perú. Pero ahà están, son 69 en todo el paÃs y varios de ellos nos suenan conocidos: El Instituto Nacional de Recursos Naturales (INRENA) es, por ejemplo, un OPD al igual que el Cuerpo General de Bomberos Voluntarios del Perú, el Instituto del Mar y el Fondo de Cooperación para el Desarrollo Social (FONCODES).
¿Qué tienen en común el INRENA, los bomberos, el IMAR y el FONCODES para ser calificados como OPDs? Buena pregunta. Los ODPs fueron creados en 1998 mediante la Ley Marco de Descentralización (n° 26922). En esta ley un OPD es definido como una “persona jurÃdica de derecho público que ejerce competencias sectoriales con los grados de autonomÃa que le confiere la Ley.”
Esta definición deja muchas preguntas abiertas. Pero sà queda claro que los OPDs se encargan de “ejercer competencias sectoriales”, es decir, de asumir las tareas que le corresponderÃan a los diversos ministerios.
Por ello, podemos conceptualizar a los OPDs como brazos extendidos de los ministerios, encargados de cumplir funciones ministeriales a nivel descentralizado. AsÃ, por ejemplo, el INRENA es un organismo adscrito al Ministerio de Agricultura, mientras que el IMAR depende del Ministerio de la Producción y el FONCODES del Ministerio de la Mujer y el Desarrollo Social.
Por otro lado, la Ley Marco de Descentralización busca asignarle un papel más importante a los OPDs. No solamente se trata de delegar competencias, sino más bien de la
transferencia de facultades y competencias del Gobierno Central y de los recursos del Estado a las instancias descentralizadas.
La idea es que, con la transferencia de facultades y competencias, los OPDs adquieran cierto grado de autonomÃa que les permita decidir, en algunas materias, independientemente de lo que el Ministerio piense o recomiende. Ahà tenemos un concepto amplio de descentralización.
La discusión en torno a una Ley del Ejecutivo Público apunta hacia la desactivación de algunos OPDs para ahorrar costos, evitar la duplicidad de funciones y transferir competencias directamente a las regiones. Otra meta es crear una tipologÃa de OPDs que permita clasificarlos de acuerdo a sus caracterÃsticas y funciones. Obviamente, un cuerpo de bomberos no es lo mismo que el FONCODES y, por ello, requieren un trato diferente.
El Consejo Nacional de Descentralización (CND) es un OPD asignado a la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM). Creado en el 2002 con la Ley de Bases de la Descentralización (n° 27783), el CND tiene como objetivo conducir el proceso de descentralización. Desde que Alan GarcÃa asumiera la presidencia, el CND ha sido objeto de duras crÃticas por parte del APRA.
Se dijo que el CND es ineficiente y que las autoridades regionales están subrepresentadas en el Consejo Directivo. El Consejo Directivo está representado por diez personas de las cuales cuatro son autoridades regionales, dos representan a la PCM, dos al Ministerio de EconomÃa y Finanzas, además del presidente (que representa al Presidente de la República) y el Secretario Técnico.
Ahora el Ejecutivo ha apostado por un trato directo con las regiones “fusionando” el CND con la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), lo cual equivale a la desactivación del CND como organismo propio. Esto tiene indudables ventajas, pues permite al Ejecutivo un trato privilegiado con las regiones. Se tratarÃa, pues, de
acercar a Jorge del Castillo, primer bombero polÃtico de la Nación, al tema, y por lo tanto a quienes lo protagonizan. En otras palabras, el trato con las regiones, en su mayorÃa poco cercanas al gobierno, se ha vuelto demasiado importante como para dejarlo en manos de un funcionario de segundo nivel (Mirko Lauer, diario La República).
Por otro lado, está claro que el proceso de descentralización es demasiado complejo como para estar en manos de un ministro y su equipo.
Las conclusiones son varias y, lejos de ser definitivas, invitan a seguir pensando el tema. Es evidente que necesitamos programas sociales y organismos descentralizados para combatir la pobreza y avanzar con la transferencia de facultadas y competencias a niveles regionales.
Está bien que los 82 programas sociales existentes sean reordenados de acuerdo a su efectividad. Lo mismo vale para los 62 OPDs.
Pero a veces, en su afán por mostrar austeridad, Alan GarcÃa parece dispuesto a desactivar organizaciones y programas a como de lugar, sin fijarse en el papel, muchas veces importante, que estas organizaciones y programas cumplen.
El CND pudo haber sido un traba entre el gobierno central y las autoridades regionales, pero su fusión con la PCM no es la mejor alternativa. Es vital tener un organismo con un cuadro técnico capaz de elaborar una mirada amplia sobre un tema tan complejo. Al mismo tiempo, las autoridades regionales deberÃan tener más poder de decisión y el gobierno central la facultad de intervenir cuando las papas quemen.
Si desea más información sobre el proceso de descentralización y en especial la desactivación del CND, les recomiendo la excelente crónica semanal del 24 al 30 de enero, a cargo de mi colega Mariana Olcese (presione acá para escuchar la crónica).
Presione acá para leer la Ley Marco de Descentralización (documento en formato PDF)
Presione acá para leer la Ley de Bases de la Descentralización (documento en formato PDF)
Imagen tomada de: http://www.pbase.com/
