¿Qué es un “Estado fallido”? ¿Quién decide cuál Estado califica como “fallido” y cuál no? Siguiendo con el tema del mes de setiembre sobre la seguridad internacional, en enero tenemos como tema del mes una descripción de lo que se considera como un “Estado fallido”, además de un análisis del Índice de Estados Fallidos de la revista Foreign Policy. La clasificación no sólo se basa en definir cuáles serán o son problemas humanitarios; también existen intereses alternos –económicos y políticos- que contribuyen a la definición y clasificación de un “Estado fallido”.

El Tercer Mundo

En primer lugar, antes de llegar propiamente a la descripción de los “Estados fallidos”, es necesario repasar el desarrollo en el plano internacional de lo que se denomina “Tercer Mundo”. La formación de este grupo de países –no podría denominarse bloque, sobre todo por lo ocurrido con el movimiento de los No Alineados, que será explicado más adelante- se inicia con el final de la Segunda Guerra Mundial. El término “Tercer Mundo” surge en la década de 1960, como analogía al “Tercer Estado” de la Francia pre-revolucionaria. Es decir, se refiere a la periferia, los excluidos de los centros del poder en el escenario internacional. Estos centros de poder correspondían al “Primer mundo” –países capitalistas, industrializados, miembros de la alianza militar de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN)- y al “Segundo mundo” –países comunistas, también industrializados, miembros de la alianza militar constituida en el Pacto de Varsovia-.

La descolonización que se produce después de la Segunda Guerra Mundial dispara el número de países de 50, previo al conflicto, a más de 160 entre 1947 y 1967. Con el fin de la Guerra Fría y la disolución de la Unión Soviética, el número en cuestión aumenta aún más. Con la aparición de nuevos Estados, surge el problema de las fronteras, las cuales tienden a definirse en función a los límites de las antiguas colonias. No obstante, esto da lugar a la situación de naciones sin Estado -por ejemplo, la nación kurda, grupo étnico sin Estado que se ubica en Turquía, Irak, Irán y Siria- o a Estados con muchas naciones. En este último caso, el Estado mismo es utilizado para construir una identidad común, ya sea mediante el sistema educativo o los medios de comunicación, entre otros.

El Tercer Mundo, durante la Guerra Fría, se define en oposición al Primer y Segundo Mundo, lo que puede observarse en la creación del Movimiento de los Países No Alineados (NO-AL) en 1956. Como su nombre lo indica, el objetivo de este movimiento era lograr la autodeterminación fuera de la órbita estadounidense o soviética. Mientras tanto, el conflicto de baja intensidad entre las superpotencias se libraba en los países periféricos. La connotación económica desde el Banco Mundial se añade posteriormente, planteando la oposición Norte-Sur en lugar de la oposición Este-Oeste, al describir a los países del Tercer Mundo como “Low Income Countries”, o países con bajos ingresos.

En la década de 1970 ocurrieron una serie de eventos que permitieron hablar de victorias del Tercer Mundo, como fue, por ejemplo, el embargo petrolero de 1973 o la derrota estadounidense en Vietnam. Otro ejemplo fue la creación del Grupo de los 77, conformado por países en vías de desarrollo cuyo objetivo es apoyarse mutuamente en las negociaciones en los foros internacionales. El G-77 busca mejorar las condiciones de negociación frente al Grupo de los 7, conformado por las siete economías más grandes del mundo. Además, el Tercer Mundo también encontró lugar para hacerle frente a los países industrializados y al orden económico producto de las Instituciones Financieras Internacionales –como el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional y el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT, ahora OMC)- en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) y en la propuesta de un Nuevo Orden Económico Internacional.

Sin embargo, en los ochenta, la fuerza que había tomado el Tercer Mundo desaparecería bajo el peso de la crisis de la deuda, el aumento de las funciones del FMI y la caída en desgracia de la UNCTAD. Por otro lado, las diferencias internas en el grupo de los NO-AL resultaron nocivas: mientras algunos países se inclinaban hacia alguna de las órbitas de las superpotencias, otros países dentro del grupo llegaron a entrar en guerra entre ellos. Además, por supuesto, cada país tenía diferentes intereses en función de sus diferentes niveles de desarrollo.

Estados en crisis, ¿Estados fallidos?

A comienzos de la década de los noventa, la desaparición de la Unión Soviética cambió las reglas de juego en el sistema internacional. Una sola gran potencia sin comparación con aliados como la Unión Europea o Japón. Mientras tanto, el resto de países periféricos se ubican en la órbita de Estados Unidos, ya sea cercanos o intentando alejarse de la influencia norteamericana, al menos en discurso. No obstante, para los países desarrollados, las crisis en los países del Sur han dejado de ser problemas de seguridad que podían ser cooptados por el comunismo o el capitalismo. Ahora, la atención que se les brinda ya no es un asunto de seguridad nacional para las potencias, y depende más de la coyuntura del momento, en la cual juegan un importante papel los intereses económicos. Es decir, han cambiado su descripción a “problemas humanitarios”, y con el cambio en la descripción, viene un cambio en la prioridad que estos Estados tienen en la agenda de los países más poderosos y desarrollados.

Según Javier Alcalde,

“la percepción del conflicto étnico como causa principal de la violencia en la post-Guerra Fría, así como percepciones como la de Mary Kaldor de una economía global de la guerra han sido actualmente desplazados por la visión de Estados fallidos…Sucedería que, a diferencia de las concepciones de conflicto étnico y de una economía global de guerra, atribuir las causas del problema al deficiente funcionamiento de ciertos Estados hace pensar en la incompetencia de algunos pueblos y facilita la elección de la intervención como solución”.

Alcalde articula su análisis alrededor de tres categorías para clasificar las diferentes interpretaciones de los Estados fallidos. En primer lugar, tenemos aquellas explicaciones que se centran en explicaciones que Alcalde denomina “ideológicas”, es decir, que buscan legitimar y sostener una visión distorsionada de inferioridad de los Estados fallidos, y así poder intervenir en ellos. En segundo lugar, tenemos las explicaciones que privilegian deficiencias o características particulares en las sociedades y los gobiernos de los países subdesarrollados. Finalmente, existen las explicaciones que relacionan a los Estados fallidos con el funcionamiento del sistema internacional en los últimos doscientos años. Estos tipos de explicaciones no son excluyentes entre sí.

Sin embargo, Alcalde asegura que las explicaciones más difundidas hasta el momento cuentan con componentes del primer y segundo tipo de categoría de interpretación. Estas explicaciones se difunden principalmente desde Estados Unidos. Al contrario, las explicaciones del tercer tipo suelen ser escasas. Las explicaciones que provienen desde los académicos y el gobierno norteamericanos incluyen el concepto de “soberanía responsable”, donde la no intervención externa se convierte en una condición dependiente de la contribución al orden interno e internacional. Es decir, la soberanía deja de ser un concepto inherente al Estado moderno, sino que pasa a depender de las consideraciones de Estados extranjeros con intereses propios en juego.

Las explicaciones que se centran en las deficiencias del Estado suelen disminuir la importancia o ignorar las influencias externas, así como darle una mayor importancia a los factores de gobernanza y no tanto así a los factores sociales y culturales. Además, esta categoría tiende a obviar el hecho de que la historia de los Estados suele ser una historia de crisis constante. Incluso, los Estados más desarrollados suelen entrar en crisis periódicamente, por ejemplo Estados Unidos con la destrucción de Nueva Orleáns por el huracán Katrina. Alcalde sostiene que

“…no queda claro si la concepción de falencia o fracaso se refiere al aparato del Estado, a la organización política de una nación, o al Estado-nación en su conjunto…Creemos que no es infrecuente que haya serios problemas con el funcionamiento de las instituciones del Estado…Pero no es una ocurrencia frecuente que una nación o pueblo, sin mayores interferencias del mundo exterior, se muestre incapaz en el tiempo de encontrar fórmulas más o menos eficaces para gobernarse. Sin embargo, la connotación de la expresión Estado fallido, que no es fortuita, es la de un grupo humano probadamente incapaz o incompetente para el autogobierno”.

Las explicaciones de la tercera categoría buscan dar razón de los problemas que pueden ocurrir por la intervención de los países desarrollados, como por ejemplo, en el caso de la colonización y posterior creación de fronteras artificiales en los territorios antiguamente colonizados. Para Arnold Toynbee, entre esta influencia devastadora se encuentra la imposición del concepto de Estado sobre poblaciones no occidentales. Obviamente, también se incluye la influencia política y económica de las superpotencias durante la Guerra Fría.

El Índice de Estados Fallidos de Foreign Policy

La revista Foreign Policy (haga clic aquí para ver Foreign Policy en Español), de origen norteamericano, publica un índice de los Estados fallidos, basándose en 12 indicadores. En el año 2005 se clasificaron 60 Estados, mientras que en el año 2006 se incluyeron 148 en la clasificación. Los doce indicadores que el índice utiliza son:

1. Crecientes presiones demográficas
2. Movimiento masivos de refugiados y desplazados internos
3. Legados de grupos que buscan venganza o que se siente perseguidos
4. Éxodo crónico y sostenido de la población
5. Desigual desarrollo económico de distintos grupos
6. Declinación económica severa
7. Criminalización o pérdida de legitimidad del Estado
8. Deterioro progresivo de los servicios públicos
9. Suspensión o aplicación arbitraria del Estado de derecho y extensas violaciones de los derechos humanos
10. Aparato de seguridad que opera de manera independiente del Estado
11. Prominencia de élites sectorizadas
12. Intervención de otros Estados o actores políticos externos

En general, el índice se articula alrededor de dos variables explicativas: el desarrollo desigual en la sociedad y la falta de legitimidad del Estado. En las descripciones de estos indicadores observamos claramente el componente ideológico que menciona Alcalde. Por ejemplo, en el último de estos indicadores se incluye la presencia extranjera aún cuando esta proviene de misiones de paz o ayuda externa; sin embargo, es utilizada para describir la falencia de un Estado.

Nuestro país, en el índice del año pasado, se encuentra con una clasificación de “al límite”, como sucede en general en América Latina, donde la mayoría de los países clasificados se encuentran bajo la descripción “al límite”. Alcalde resalta que el modelo de “Estado fallido” no suele coincidir con la problemática de nuestro país y nuestros vecinos más cercanos, ya que aunque existe violencia, no alcanza un nivel elevado en Bolivia, Ecuador y Perú. Tampoco hay una disminución dramática del nivel de vida, o la deslegitimación de los gobiernos. Hay deficiencias, pero no se llega a colapsos absolutos. En estos casos, se menciona que debe diferenciarse entre tres niveles de fracaso: el mal funcionamiento de las instituciones del Estado; el mal funcionamiento de la organización política de la nación; y el mal funcionamiento del Estado-nación, que ya correspondería a un “Estado fallido”, pero que no es el caso en la región andina.

De esta forma, el análisis de los llamados “Estados fallidos” no puede desligarse de los intereses políticos y económicos de los países desarrollados, ya que son estos intereses los que, en la mayoría de veces, definen cuál es la descripción de un Estado en el sistema internacional. O, lo que es peor, si es que finalmente los Estados que realmente están en crisis son apoyados o simplemente se dejan morir. Esto lo vemos cada día en los medios de comunicación, los cuales suelen cubrir los conflictos que involucran intereses occidentales, antes que aquellos problemas humanitarios de mayor envergadura.

Mariana Olcese

Revista Foreign Policy en Español: www.fp-es.org

Página web del Grupo de los 77: www.g77.org

Alcalde, Javier. “Apuntes sobre la Transformación del Orden Internacional”. En Política Internacional. Revista de la Academia Diplomática del Perú.

Alcalde, Javier. “Análisis crítico de las interpretaciones de los Estados fallidos”. En Política Internacional. Revista de la Academia Diplomática del Perú.