En Latinoamérica, reformas en el Estado, como la introducción de una carrera pública basada en el mérito, prosperan cuando existe una correlación de fuerzas similar entre los principales partidos del sistema, es decir, entre los partidos que más se benefician de la repartición de puestos públicos entre sus partidarios. En esa constelación, puede resultar provechoso para los partidos atender las demandas públicas de más transparencia porque todos a la vez entregan, en proporciones semejantes, los cargos públicos. El artículo se basa en una investigación de la profesora de la Universidad de California en Los Ángeles, Barbara Geddes.

En América Latina, las burocracias ineficientes, el clientelismo y, en general, la corrupción, son uno de los principales obstáculos para el desarrollo de sociedades más justas. La corrupción en el aparato público, por ejemplo, atenta contra una correcta distribución de los recursos estatales lo que, a su vez, impide que los más necesitados se beneficien de las políticas públicas.

Año tras año, los índices de percepción de la corrupción que elabora Transparency International, dejan muy mal parados a los países latinoamericanos. En la medición de este año, por ejemplo, sólo Chile y Uruguay han aparecido bien posicionados (puestos 20 y 28 respectivamente, de un total de 163). Perú se encuentra junto a México y Brasil en el puesto 70. El resto de países latinoamericanos se ubican de la siguiente manera: Costa Rica (55), El Salvador (57), Colombia (59), Cuba (60), Panamá (84), Argentina (93), República Dominicana (99), Bolivia (105), Guatemala (111), Nicaragua (111), Paraguay (111), Honduras (121), Ecuador (138), Venezuela (138) y Haití (163).

El duro camino de las reformas

Una de las formas de clientelismo más comunes en América Latina es la de copar el aparato público con militantes o gente próxima a los partidos con presencia política nacional. Para impedir que se acabe con esta práctica, a menudo los partidos políticos se niegan a pasar reformas que establezcan un servicio público de carrera donde el mérito y no el padrinazgo sea el factor que lleve a la contratación de los empleados. Esta negativa se debe a que, en la mayoría de los casos, el control sobre el aparato público y sus empleados es una herramienta útil para ganar elecciones y mantener el poder.

En su artículo, Geddes intenta explicar cuáles son las condiciones que conducen a los políticos a introducir reformas que son percibidas como necesarias para atenuar los efectos de la corrupción. El modelo que elabora la autora se concentra en una sóla reforma, la de la carrera pública. Dicho de otra manera, la reforma de la carrera pública es la variable dependiente, lo que se busca explicar. Las variables independientes, es decir, las variables explicativas, son el sistema de partidos y el sistema electoral.

En resumen, el artículo de Geddes intenta explicar en qué condiciones las reformas como la de la carrera pública son exitosas y en qué casos fracasan. El éxito y el fracaso dependen de los políticos encargados de llevar a cabo las reformas. En ese sentido, los políticos estarán dispuestos a emprender las reformas sólo cuando éstas sean compatibles con sus intereses individuales. La pregunta entonces es: ¿en términos políticos, cuándo deja de ser ventajoso mantener un control partidario del Estado?

Por lo general, temas como el de la reforma de la carrera pública no tienen mucha relevancia en las campañas políticas latinoamericanas. Los políticos tienen rara vez presiones electorales para llevar a cabo reformas de ese tipo. Sin embargo, cuando los partidos se exceden de manera grotesca en el copamiento del aparato público, puede suceder que el hartazgo de la población sea tal que las organizaciones con presencia parlamentaria empiezen a ver la reforma como una necesidad. En ese sentido, los partidos pequeños serán los más propensos a impulsar la reforma ya que, al no poder beneficiarse de la misma manera de la distribución de puestos en el Estado para sus militantes, buscarán ganarse el favor de la opinión pública impulsando una agenda de lucha contra la corrupción.

Por el contrario, los partidos más grandes tendrán menos incentivos para impulsar la reforma. Aún así, bajo ciertas circunstancias, estarán dispuestos a llevarla a cabo. Ese será el caso si es que existe una correlación de fuerzas similar entre los dos principales partidos del sistema. En ese caso, la reforma toca a los dos partidos por igual, de modo que resulta beneficioso prestar atención a las presiones populares y/o mediáticas. Pero si existe un partido dominante en el sistema que se beneficia más que los otros de la repartición de cargos, entonces será difícil que la reforma prospere.

Antes dije que las dos variables explicativas eran el sistema de partidos y el sistema electoral. Ha quedado claro ya cómo el sistema de partidos puede influir en la suerte final de la reforma. Con relación al sistema electoral, vale decir que, entre las diferentes variantes de representación proporcional que se utilizan en América Latina, la que menos favorece las reformas es el voto preferencial.

El voto preferencial permite al elector escoger uno o más candidatos de entre las listas de postulantes al Congreso. Los legisladores que son elegidos de esa manera no están tan atados al aparato partidario ya que fue finalmente el votante el que decidió qué candidato de cada lista saliera elegido. Como no se deben a la dirigencia para ser ubicados en una buena posición en la lista en la siguiente elección, ya que el número con el que postulan es casi irrelevante, tienen más libertad para tomar sus propias decisiones al márgen de los acuerdos partidarios. Esos legisladores tendrán un especial interés en que no se realize la reforma para seguir beneficiándose del sistema, mientras que los dirigentes que no postulan a ningún cargo estarán avocados a que el partido esté bien posicionado ante la opinión pública.

Geddes verifica si su modelo se sostiene en la realidad. Con ese motivo escoge los tres países sudamericanos que hasta 1991, fecha en que publica el artículo, habían tenido en algún momento del siglo XX 15 años de democracia ininterrumpida y habían introducido la carrera pública en base al mérito: Colombia, Venezuela y Uruguay. En los tres países, las predicciones de Geddes resultaron correctas.

Ignazio De Ferrari

Bibliografía:
– Geddes, Barbara (1991): A Game Theoretic Model of Reform in Latin American Democracies, in: The American Political Science Review, 85 (2): 371-392.