La gestión económica de Alan García: 1985-1990
Saturday, 20 May 2006
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Loading ...A pocos días de la segunda vuelta, las críticas hacia el candidato Alan García se centran, sobre todo, en el manejo económico de su gobierno anterior. Tomando como base una investigación del periodista británico John Crabtree, ofrecemos aquí un repaso de la gestión económica de Alan García.
28 de julio de 1985: Alan García asume la presidencia del Perú con apenas 36 años de edad. Ha ganado en primer vuelta, obteniendo el 53 % de votos válidos (presione acá para ver los detalles). Pero no solo eso. Su partido, el APRA, tiene mayoría absoluta tanto en el Senado como en la Cámara de Diputados (presione acá para detalles).
La herencia de Belaúnde
Por otro lado, García y el APRA tienen dos problemas serios por enfrentar: La agrupación terrorista Sendero Luminoso había ido ganando terreno desde su primera incursión, en 1980.
Además, el gobierno de Belaúnde dejó al país en una profunda crisis económica. Las inversiones habían caído de 21,2 % del Producto Bruto Interno (PBI), en 1982, a 12,2 % en 1985. En 1982, la economía peruana no creció y, en 1983, el crecimiento fue negativo: -12,2 %. Si, en 1980, el ingreso per cápita era de 1,232 dólares por peruano, en 1985 llegaba tan sólo a 1,050 dólares (págs. 54-55). El desastre económico del gobierno de Belaúnde se debió, principalmente, a una caída de precios de productos que Perú exportaba (cobre, plata, plomo, café).
Desde 1982, el gobierno de Belaúnde se había sometido a un “programa de ajuste” del Fondo Monetario Internacional (FMI). Según el FMI, el principal problema del Perú era el déficit fiscal. El déficit se debía a que el Perú gastaba más en lo que importaba que lo que ganaba con sus exportaciones. La relación entre importaciones y exportaciones se llama “balanza comercial” (hoy por hoy, con el alto precio del cobre y otras exportaciones, el Perú tiene una balanza comercial “positiva”).
Para contrarrestar el déficit fiscal, el FMI obligó al gobierno de Belaúnde a reducir el presupuesto del Estado, a incrementar las tarifas públicas y a devaluar la moneda nacional, el sol (pág. 51). La devaluación frena las importaciones: Cuanto menos vale la moneda, más hay que gastar para importar un producto x.
Las medidas del FMI, llamadas ortodoxas, ocasionaron una fuerte recesión (contracción de la demanda) que repercutió en el bolsillo de los ciudadanos. Ya hemos visto que el ingreso per cápita cayó significativamente: 14,8 % para ser exactos. El aumento de tarifas públicas e impuestos empobreció aún más a los ciudadanos. Esto constituyó un círculo vicioso que terminó empobreciendo también al Estado: El ciudadano que es pobre consume menos y cuanto menos consume, menos impuestos paga. En 1984, el gobierno de Belaúnde entró en mora con el pago de la deuda externa (pág. 53).
El programa heterodoxo (1985-1987)
El 28 de julio de 1985, Alan García tuvo dos opciones: Continuar con el programa ortodoxo del FMI o probar una receta distinta, heterodoxa. En vista de la debacle de los úlitmos años, se esperaba un cambio de curso. Pero éste terminó siendo tan radical como aquel propuesto por la izquierda. En efecto, los lineamientos principales de García correspondían a los planteamientos económicos de Izquierda Unida (pág. 61).
En su discurso a la nación, García atacó al FMI. De ahora en adelante, anunció García, el pago de la deuda externa se limitaría al valor equivalente al 10 % de las exportaciones peruanas.
Pero, además de introducir una nueva moneda (el inti reemplazó al devaluado sol), la principal medida económica consistió en la congelación de precios básicos, sueldos y la tasa de cambio relativa al dólar. Por ejemplo, el precio de la gasolina se elevó, de golpe, en 25 % para luego congelarlo a ese nivel. La idea era anticipar la inflación venidera y, a largo plazo, darle al consumidor más poder adquisitivo.
Evitando de esta manera el alza de precios, los consumidores tienen más dinero para gastar en otras cosas y, por ende, contribuyen a la reactivación económica en otros sectores. La estrategia sigue siendo aplicada hoy en día. Un ejemplo es Argentina que, en su afán por bajar la inflación (que bordeó los 12 % en el 2005) y reactivar la economía, ha pactado precios fijos con los suministradores de productos básicos (la carne es el ejemplo más conocido).
Según escribe Crabtree, la posición heterodoxa de García se basaba en dos convicciones relacionas entre sí: (1) Para poder pagar la deuda sería necesario reactivar la economía. En esta línea, la reducción de importaciones sugerida por el FMI sería contraproducente, pues la producción industrial peruana depende, en gran medida, de máquinas y materias primas importadas. El pago de la deuda externa también sería contraproducente, pues implica la exportación de capitales necesarios para la reactivación económica:
Debido a que la renegociación de la deuda dependía de la aceptación de políticas impuestas por el FMI, y debido a que estas políticas solían ser recesionarias, la única alternativa era no negociar sino limitar el pago de estas deudas. Lo que se ahorraba en el pago de la deuda se aprovecharía para financiar importaciones (pág. 59).
La segunda convicción (2): Mientras que el FMI pensaba que la inflación en el Perú se debía a un exceso de demanda estimulado por un Estado que gastaba por encima de sus posibilidades, Alan García y su equipo de economistas consideraban que había suficiente potencial dentro de la economía peruana para aumentar la oferta de forma significativa. En otras palabras: El FMI pensaba que el Estado intentaba cubrir el déficit fiscal emitiendo dinero más allá de la oferta y así generaba inflación.
¿Cómo se origina la inflación? Un ejemplo
Recurramos a un ejemplo simple para entender mejor el problema de la inflación: Rosa tiene 100 naranjas y Javier 100 manzanas. A Rosa le provoca comer una manzana mientras que Javier prefiere comer una naranja. Para ambos, lo más simple sería recurrir al trueque e intercambiar una manzana por una naranja.
Pero también pueden inventar una moneda, por ejemplo, en forma de una piedra. Para fijar un número, supongamos que tanto Rosa como Javier reciben 100 piedras cada uno. Rosa le vende una naranja a Javier a cambio de una piedra. Luego, Rosa le compra una manzana a Javier a cambio, también, de una piedra. La piedra tiene, pues, el mismo valor que una naranja o una manzana. El precio de una naranja es de una piedra. El precio de la manzana también.
Supongamos, ahora, que Rosa decide organizar una fiesta para muchos amigos y hacer una gran torta de manzana. Para ello necesita diez manzanas. Pero como prefiere no gastar las 100 piedritas que le quedan, sale al bosque y recolecta diez piedritas adicionales. Acto seguido, compra las diez manzanas a cambio de diez piedritas. Entre Rosa y Javier siguen habiendo 100 naranjas y 100 manzanas (consideremos que tanto Rosa como Javier aún no se comieron sus frutas). Pero ahora, el dinero que circula entre los dos ya no son 200 piedritas, sino 210.
Dado que el dinero sólo tiene valor si hay algo que comprar y que, en nuestro ejemplo, lo único que se puede comprar son 100 naranjas y 100 manzanas (teniendo todas el mismo valor), el precio de cada manzana y de cada naranja sube, de una piedrita, a una piedrita y cinco céntimos (1,05 x 200 = 210).
Por esa misma razón, el Estado que aumenta la circulación de dinero sin que haya un aumento de oferta origina que los precios suban y que, por ello, el valor del dinero baje.
Reactivando la economía
Volvamos a 1985: Alan García creía que la inflación no se debía a una falta de oferta, sino más bien a que el Estado se había visto obligado a subir el precio de bienes y servicios básicos (en especial el de la gasolina) para pagar la deuda:
La existencia de un gran exceso de capacidad instalada en la industria peruana era en sí indicativo de que la demanda no era el problema. El Perú había sufrido en 1983 la peor recesión que se recordara, pero la inflación, en vez de caer, se había acelerado (pág. 59).
A través de la reactivación de la economía nacional se esperaba salir de círculo vicioso heredado por Belaúnde y entrar a un círculo virtuoso: A más crecimiento económico, más recaudaciones tributarias. A más recaudaciones tributarias, más posibilidades de cubrir el déficit fiscal.
El Perú no estaba solo con este experimento heterodoxo. Casi al mismo tiempo, Argentina había implementado el Plan Austral, parecido en mucho aspectos al modelo peruano. Pero Argentina, a diferencia de Perú y Brasil con su Plan Cruzado de 1986, sí consultó previamente al FMI.
Primeros resultados de la política heterodoxa
En un comienzo, las medidas adoptadas dieron resultados positivos. Ya en setiembre de 1985, la inflación bajó a 3,5 % (comparado con 12,5 % en abril del mismo año). Hacia el segundo trimestre de 1986, la economía dio señales de clara recuperación. Los sectores que dependían de la demanda interna (manufactura, construcción, agricultura) crecieron, no así los sectores dedicados a la exportación (minería, pesca). En 1986, la economía creció 10 %. Fue el mayor crecimiento desde los años 50 (pág. 63).
Pero también surgieron problemas que irían agravándose con el pasar del tiempo: A pesar de la reactivación económica, el Estado casi no percibía mayores ingresos:
Aunque en 1985 el déficit del sector público sólo había sido del 2,7 % del PBI, el nivel más bajo desde 1979, en 1986 una vez más llegó al 5,1 % . Esto no se debió a un aumento del gasto. De hecho, a pesar de su fama de ser una administración despilfarradora y populista, el gasto total (corrientes e inversiones) del sector público cayó del 49 % del PBI, en 1985, al 29 %, en 1986. Sin embargo, los ingresos corrientes totales también cayeron, del 46 % del PBI, en 1985, hasta 33 %, en 1986.
Otro problema consistía en que, después del gran crecimiento de 1986, la capacidad productiva de la modesta industria nacional estaba llegando a sus límites. Hacían falta inversiones para instalar nuevas capacidades y así continuar con la reactivación. Para ello, era necesario recurrir a inversiones y préstamos extranjeros.
El tercer problema, según Crabtree, era que la balanza comercial volvió a ser negativa hacia fines de 1986. Con la reactivación económica y el alza de sueldos, el Perú volvió a incrementar sus importaciones mientras que las exportaciones seguían siendo bajas. En diciembre de 1986, las reservas internacionales del Perú llegaban a 870 millones dólares comparados con 1,400 millones en marzo del mismo año. Esta falta de liquidez se debió, también, a que el Estado pagó a sus deudores bastante más que ese 10 % que García había anunciado, con bombos y platillos, el 28 de julio de 1985.
Finalmente, la poca confianza de la ciudadanía en el modelo económico de García condujo a que, hacia fines de 1986, muchos cambiaron sus intis por dólares temiendo - y, al mismo tiempo, originando - una devaluación del inti. Ya hemos visto que el paquete de medidas adoptadas por García incluía el congelamiento del tipo de cambio inti-dólar. Pero tal congelamiento tendía a ser artificial en tanto la demanda real de intis iba perdiendo cada vez más terreno frente al dólar. Este cambio se vio reflejada en la tasa de cambio libre, aquella de los cambistas de la calle, paralela al cambio oficial:
A fines de agosto de 1985, después de la devaluación inicial de 12 %, la tasa de cambio libre se había estabilizado en casi 17 intis por dólar. Solamente llegó a superar los 18 intis 14 meses después, en octubre de 1986, cerrando el año en 20 intis por dólar. Hasta octubre de 1986, la brecha entre el dólar oficial y el paralelo varió entre 24,5 y 27 %. Sin embargo, ante el temor de un crisis en la balanza de pagos, junto con la pérdida de reservas a finales de 1986, el diferencial empezó a crecer. A fines de 1986, llegó a 43 %. En la primera mitad de 1987, el dólar paralelo se disparó de 20 a 40 intis y el diferencial con la tasa oficial superó el 100 %. Por lo tanto, se hizo evidente que el Banco Central ya no podía controlar el mercado del dólar, y con las reservas haciéndose más y más escasas, adquirir dólares fue de primordial importancia para el sector privado. Rápidamente el aumento del valor del dólar estaba escapando de todo control (67-68).
1987: Obviando las señales de alarma
En 1987, el peligro de una crisis en la balanza de pagos y en las reservas internacionales era evidente. Sin embargo, Alan García y el APRA siguieron confiando en un crecimiento económico rápido hasta 1988. Al mismo tiempo, tuvieron que aceptar la devaluación del inti, la subida de sueldos y de precios (68, 188).
En líneas generales, la política económica del APRA empezó a caer en contradicciones. Por un lado, Alan García buscaba el contacto directo con los empresarios importantes (llamados los doce apóstoles) con el fin de pesuadirlos a invertir en el desarrollo de la capacidad productiva. Por otro lado y en su necesidad de aumentar los ingresos del Estado, el APRA obligó, a comienzos de 1987, a las empresas a prestarle dinero al Estado.
En concreto, las empresas fueron forzadas a comprarle al Estado bonos obligatorios por un valor que llegaba hasta el 30 % de las utilidades brutas que las empresas habían obtenido en 1986 (69). Con esta medida, el gobierno provocó airadas reacciones en el sector empresarial. Al poco tiempo, algunas empresas fueron exoneradas del pago obligatorio y finalmente el programa fue cancelado.
Este tipo de marchas y contramarchas, de reacciones sobre hechos ya consumados, de pasividad frente a los peligros venideros contribuyeron a la percepción de que Alan García y su equipo estaban improvisando y, sobre todo, perdiendo el control. La situación se agudizó con la renuncia, en junio de 1987, del Ministro de Economía Luis Alva Castro. Según Crabtree, Alva Castro renunció por rivalidades políticas con Alan García. Lo cierto es que la renuncia no pudo venir en peor momento.
La estatización de la banca: El punto de quiebre
Para Alan García, la renuncia de Alva Castro fue vista como una oportunidad de ganar aún mayor protagonismo. Fue en estas circunstancias que, según Crabtree, García empezó a idear su “más audaz medida”, la misma que sería el punto de quiebre de su gobierno: La estatización de la banca privada (69). Pero la estatización no fue la única razón de la debacle:
Aun sin el intento de estatización, alguna que otra crisis económica habría, casi con certeza, surgido. Y tampoco fue el único factor que explica la erosión de la popularidad inicial del gobierno. La curva de aprobación popular de García demuestra que, a pesar de una ligera caída antes de mediados de 1987, el nivel de aprobación se desplomó en 1988 -entre mayo y octubre-, cuando el peso entero de las medidas económicas del shock cayó sobre la población (187-188).
Pero volvamos, por el momento, al intento de estatizar la banca privada: La medida fue anunciada el 28 de julio de 1987 en el tradicional mensaje a la nación. García explicó su medida con las desigualdades sociales y económicas en el Perú. Ya en 1982 había publicado un libro, El futuro diferente, en el que criticaba a los bancos privados por excluir del sistema de créditos a los sectores informales, campesinos así como las pequeñas y medianas empresas (PYMES). Según García, era necesario “democratizar” el crédito y, dado que el sector privado no estaba dispuesto a asumir esa tarea, el Estado debía tomar las riendas (190-191).
Pero, según Crabtree, García también tuvo otros motivos: El primero habría sido netamente político, pues García estaba preocupado por la ligera caída en su nivel de aprobación y, con una medida tan radical, buscaba volver a ganar la confianza de los sectores populares. Además, su relación con el sector empresarial se había deteriorado considerablemente. García le reprochaba a ese sector el poco entusiasmo por invertir en el Perú y su preferencia por guardar los dólares en cuentas extranjeras y seguras (190-191).
También esta medida resultó ser improvisada. Nadie sabía, por ejemplo, si la estatización incluiría a las sucursales de bancos extranjeros en el Perú o a los bancos privados regionales. Pero el mayor error de García fue, según escribe Crabtree, creer que se ganaría el apoyo popular con esa medida. La respuesta no fue más que “tibia”. Además, García subestimó la capacidad de respuesta de la derecha así como la oposición de la izquierda en el Congreso:
Cuando llegó el momento de votar en el Congreso, el esfuerzo de los senadores apristas para atenuar la medida fue notable. Mientras tanto, no se había llegado a ningún acuerdo previo con Izquierda Unida (…). Estos se inclinaban a mirar con suspicacia la iniciativa de García, creyendo que su objetivo principal era serrucharle el piso a la izquierda. (…) Iba a volverse una larga batalla que empezó en el Congreso y siguió en los tribunales, donde la propuesta inicial de García fue paulatinamente reducida a una medida sin eficacia que finalmente resultó abandonada (192-193).
La respuesta política de la derecha al intento de estatización fue la creación del Movimiento Libertad con Mario Vargas Llosa a la cabeza. En 1988, el Movimiento Libertad se unió con el Acción Popular y el Partido Popular Cristiano en el Frente Democrático (FREDEMO) con miras a las elecciones de 1990.
1988 y 1989: Sin novedades en el frente
Al finalizar el año 1987, la crisis ya era evidente: La inflación empezó a galopar (114,5 % en diciembre del 1987), la producción - y, por consiguiente, la reactivación económica - se había estancado y la balanza de pagos tuvo, en 1987, un saldo negativo de 521 millones de dólares, el hueco más grande desde 1981. Consecuentemente, las reservas internacionales siguieron decayendo. A falta de dólares, el Banco Central se vio atado de manos en el control de la tasa de cambio (una demanda creciente de dólares se puede contrarrestar poniendo en circulación los dólares ahorrados).
Ya hemos visto que el Estado no recaudó más impuestos a pesar del crecimiento económico de 1986. Esa ineficacia tributaria, sumada a la inflación, contribuyó a agravar la situación en 1987 y 1988. Además, las empresas estatales como Electroperú empezaron a hacer pérdidas mucho mayores que en los años previos. Los hechos estaban dejando al Estado con cada vez menos margen de acción, convirtiéndolo en observador pasivo del desastre económico.
Obligado por las circunstancias a un cambio de rumbo, el gobierno recurrió, a fines de 1987, al Fondo Monetario Internacional (FMI) y al Banco Mundial (BM) en busca de préstamos. El experimento heterodoxo había llegado a su fin. En octubre de 1987, el gobierno procedió a devaluar el inti en 24 %. Los llamados paquetazos siguieron dándose, de forma periódica, hasta setiembre de 1988, llevando a una gran recesión económica. Pero García seguía sin aceptar la necesidad de una línea clara:
El proceso de toma de decisiones durante este período demostró una falta de coordinación y una pérdida de dirección. Mientras algunos miembros eminentes del equipo económico empezaron a aceptar -a regañadientes- la necesidad de un retorno a la ortodoxia como requisito para conseguir nuevos flujos de dólares, García se resistió a pagar el precio político. El resultado fue una serie de medidas tibias y términos medios (202).
El equipo económico de García -presidido por Gustavo Saberbein- intentaba persuadir a García de la necesidad de un shock ortodoxo: Déficit cero a través de aumentos fuertísimos de impuestos y tarifas y la eliminación de subsidios. Pero García, temiendo el costo político de tal decisión, sólo accedió a un camino medio sin resolver el problema de fondo: Un Estado en bancarrota (déficit fiscal) y una economía que importaba más de lo que exportaba (déficit comercial).
Los resultados están en la memoria colectiva de todos los peruanos: Inflación a niveles astronómicos, escasez de alimentos y otros productos básicos y el derrumbe de la aprobación de Alan García. Fue recién hacia fines de 1988 que García se convenció de la necesidad de una “guerra frontal” contra la crisis económica. El nuevo Ministro de Economía y Finanzas, Abel Salinas, tuvo la ingrata tarea de anunciar, ahora sí, el shock económico, el seis de setiembre de 1988.
El plan, denominado Plan Cero, contribuyó a generar una inflación aún mucho mayor, sobre todo en relación con los productos importadas. Así, por ejemplo, el precio de los productos farmaceúticos subió 600 % y el de la gasolina 400 %. Además, se eliminó el sistema del control de precios con excepción de 42 productos básicos (208).
Las esperanzas del APRA estaban ahora cifradas en el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional. Si bien hubo conversaciones, el Perú no llegó a recibir préstamos. Ello se debió, también, a que el Perú aún adeudaba 600 millones de dólares al FMI y 400 millones al Banco Mundial.
A partir de setiembre de 1988, la inflación se convirtió en lo que los economistas denominan hiperinflación. Ese mes, los precios subieron 114 %. Fue el mes con mayor inflación en el gobierno de García y, probablemente, en la historia del Perú. Y el shock parecía llegar muy tarde. En todo caso, no pudo controlar la inflación.
Un largo paro en la industria minera contribuyó a que las exportaciones cayeran aún más agravando así el déficit comercial. Las reservas internacionales, por su parte, se aproximaban a cero.
El 22 de noviembre de 1988, García lanzo otro “paquete” con medidas muy similares. Al mismo tiempo, Abel Salinas presentó su renuncia por discrepancias con García.
El aumento del desempleo y la caída drástica de ingresos fue el costo social del desastre económico provocando el surgimiento de un sector informal de proporciones nunca antes vistas. Además, el Estado en bancarrota ya no pudo cumplir con sus obligaciones en materia de asistencia social, educación, salud y administración de justicia.
Los años 1989 y 1990 pueden ser narrados de forma breve, pues no se produjeron cambios sustanciales. La economía se recuperó levemente y las reservas internacionales también. Las importaciones se contrajeron y las exportaciones subieron, sobre todo por el aumento de precio de los productos mineros en el mercado internacional.
Bajo el nuevo Ministro de Economía, César Vásquez Bazán, la inflación cayó, pero no de forma sustancial. La tasa anual de inflación fue de 2000 % en 1989. Los últimos meses de 1989 fueron usados en gastar las magras reservas internacionales para reactivar en algo la economía en vista de las prontas elecciones. Así, en marzo de 1990, las reservas internacionales eran de apenas 190 millones de dólares.
De 1990 al 2006
A pesar del desastre económico, en las elecciones de 1990 el APRA obtuvo un resultado notable: Si bien su candidato, Luis Alva Castro, quedó relegado al tercer lugar, logró un respetable 22 % de votos válidos (consulte nuestra base de datos para mayor información).
Pero el gobierno de Fujimori con sus diatribas contra los “partidos tradicionales” sumados al exilio de García se encargarían de restarle protagonismo al APRA durante toda la década de los 90. Los candidatos del APRA tuvieron votaciones mínimas. En las presidenciales de 1995, Mercedes Cabanillas obtiene 4 %. En las elecciones del 2000, Abel Salinas apenas 1 %.
Lo paradójico de esta historia: Es recién con el regreso de Alan García, en la elecciones del 2001, que el APRA vuelve a ganar protagonismo. Y hoy, a dos semanas de la segunda vuelta, García está muy cerca de volver a ser electo presidente del Perú.
Es cierto que los tiempos han cambiado y que, hoy por hoy, Alan García apuesta por el libre comercio y las exportaciones en vez de darle al Estado el rol protagonista en la economía.
Pero quizá el principal problema de la gestión de Alan García no haya sido su heterodoxia económica (Brasil y Argentina también lo hicieron y al comienzo dio buenos resultados), sino la improvisación, la falta de reflejos y la ceguera con la que estas medidas fueron adoptadas.
¿Una eventual segunda presidencia de García será diferente? Solo queda esperar que sí.
Bibliografía: Crabtree, John: Alan García en el poder: Perú 1985-1990. Ediciones Peisa, Lima 2005.
